Cari amici,
ancora con riferimento allo schema di decreto-legge di attuazione delle direttive europee, vi segnalo un punto, relativo alla libera circolazione dei cittadini comunitari e dei loro familiari, trascurato nel messaggio di ieri.
Sembra evincersi, da una delle modifiche apportate al D. Lgs. 30/2007, che anche il familiare non titolare di diritto di soggiorno, ma "facilitato" ai sensi dell'art. 3, co. 2 (familiare a carico o convivente nel paese d'origine, o in condizioni di salute tali da rendere necessaria l'assistenza da parte del cittadino UE, o partner stabile con unione attestata), una volta ammesso in Italia, abbia diritto all'iscrizione anagrafica e al rilascio, se straniero, di una carta di soggiorno per familiare di cittadino dell'Unione europea.
Correggo anche quanto detto ieri rispetto alla figura del partner con unione stabile. Perche' fruisca delle facilitazioni relative a ingresso e soggiorno, e' sufficiente che l'unione sia ufficialmente attestata, non rilevando che lo sia da parte di uno Stato membro.
Riporto poi, di seguito, gli elementi principali delle disposizioni in materia di rimpatrio di cittadini stranieri.
1) Il reato di soggiorno illegale non si applica quando la condizione di irregolarita' dello straniero emerga durante i controlli della polizia di frontiera in fase di uscita dal territorio nazionale. In questi casi, non si adotta neanche un provvedimento di espulsione. E' una norma apprezzabile, soprattutto nel contesto attuale che - come ormai tutti sanno - rende praticamente obbligata la condizione di overstayer. Si tratta, anzi, di una vera e propria benedizione dell'overstaying: lo straniero che, trovata un'occupazione durante il suo soggiorno illegale, venga "chiamato" dal datore di lavoro nell'ambito del decreto-flussi, puo' lasciare l'Italia indisturbato e rientrarvi regolarmente.
Qualora poi il provvedimento di espulsione sia stato gia' adottato, ma non ancora eseguito, non si procede all'esecuzione coattiva se lo straniero si presenta spontaneamente, in uscita, al posto di frontiera esterna.
2) Il provvedimento di espulsione non e' piu' un provvedimento obbligato per il prefetto, ma viene adottato, caso per caso, in base all'esame della condizione particolare dello straniero.
3) Il provvedimento di espulsione e' eseguito in modo coattivo
a) quando sia adottato per motivi di pericolosita',
b) quando sussita il rischio di fuga (v. punto seguente),
c) quando la richiesta di permesso di soggiorno sia stata respinta perche' manifestamente infondata o fraudolenta,
d) quando lo straniero non abbia chiesto l'assegnazione di un termine per il rimpatrio volontario,
e) quando sia stato superato il termine per il rimpatrio volontario eventualmente concesso o sia stata violata una delle misure limitative della liberta' personale adottate dal questore nelle more del rimpatrio,
f) quando l'espulsione sia stata adottata dal giudice quale misura di sicurezza o a titolo di sanzione sostitutiva della pena o alternativa alla detenzione o, comunque, come conseguenza di una sanzione penale.
Osservo come resti in piedi, in linea di principio, l'antica idea di Maroni di continuare ad eseguire l'allontanamento coattivo in tutti i casi di semplice soggiorno illegale. In tali casi, infatti, il giudice di pace potrebbe sostituire la pena dell'ammenda con quella dell'espulsione, rientrando cosi' tale provvedimento nella categoria delle espulsioni adottate a titolo di sanzione sostitutiva della pena. Resta inalterata pero', allo stato attuale, la disposizione (art. 16, co. 1 D. Lgs. 286/1998) secondo la quale tale sostituzione puo' essere effettuata solo quando non vi sia alcun impedimento all'esecuzione immediata dell'accompagnamento alla frontiera. E' poi da vedere se la Corte di Giustizia dell'Unione europea riterra' legittimo questo aggiramento delle disposizioni della Direttiva 2008/115/CE (la Corte di Cassazione, ad esempio, tende a sposare la tesi opposta: http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/marzo/ord-cass-11050-2011.pdf). Sulla questione, si veda pero' il punto 5, qui sotto.
4) Il rischio di fuga si ritiene presente quando lo straniero
a) non abbia un documento di viaggio valido o
b) non possa dimostrare la disponibilita' di un alloggio dove sia facilmente reperibile o
c) abbia in precedenza dichiarato false generalita' o
d) abbia violato il termine concessogli per il rimpatrio o il divieto di reingresso o una delle misure limitative della liberta' impostegli in relazione al rimpatrio (incluso l'ordine del questore di lasciare il territorio nazionale in caso di impossibilita' di dar luogo o di prolungare la detenzione in CIE).
Osservo come non sia banale per uno straniero in condizioni di soggiorno illegale documentare la disponibilita' di alloggio, essendo improbabile che il proprietario dell'alloggio abbia ottemperato agli adempmenti previsti (es.: comunicazione di cessione di fabbricato).
5) Quando non si debba procedere all'espulsione coattiva, lo straniero puo' chiedere al prefetto la concessione di un termine compreso tra 7 e 30 giorni (prorogabile, se necessario) per il rimpatrio volontario e l'eventuale inserimento in un programma di rimpatrio assistito.
Acquisita la prova dell'avvenuto rimpatrio, la questura avvisa l'autorita' giudiziaria competente in relazione al reato di soggiorno illegale. Suppongo lo faccia perche' sia dichiarato estinto il procedimento. Se e' cosi', si deve escludere che l'intenzione del Governo sia quella di sottrarre tutte le espulsioni al regime imposto dalla Direttiva. In altri termini, l'ordine logico verrebbe ad essere il seguente:
a) il prefetto valuta se sussista uno dei motivi per l'adozione del provvedimento di allontanamento coattivo (es.: rischio di fuga);
b) se non sussite alcun motivo, lo straniero ha la possibilita' di chiedere la concessione del termine per il rimpatrio volontario;
c) se gli viene concesso e se ne va, amici come prima;
d) se non se ne va, si procede con le misure coattive, passando o meno (poco cambia) attraverso la condanna per soggiorno illegale.
Osservo come non sia definita adeguatamente la condizione di mancata richiesta, da parte dello straniero, del termine per il rimpatrio volontario. Occorrerebbe prevedere, piuttosto, una esplicita rinuncia alla richiesta, assumendo che, in tutti gli altri casi, la richiesta sia stata implicitamente avanzata. Non si vede infatti quale beneficio lo straniero possa trarre dal rinunciare a questa procedura.
6) In caso di concessione del termine, lo straniero deve dimostrare la disponibilita' di risorse da fonti lecite (anche qui, trattandosi di solito di risorse provenienti da lavoro nero, sara' arduo dimostrarne la provenienza lecita). Il questore impone allo straniero almeno una misura limitativa della liberta' personale (consegna del documento di viaggio, obbligo di dimora, obbligo di firma). Il provvedimento del questore deve essere convalidato dal giudice di pace. La violazione di una delle misure adottate e' punita con la multa fino a 18.000 euro e - come detto - l'espulsione coattiva.
7) Le disposizioni relative al rimpatrio volontario non si applicano in caso di respingimento alla frontiera (incluso quello differito).
8) Il divieto di reingresso vale per un periodo compreso tra i 3 e i 5 anni, potendo essere di durata superiore nei casi di espulsione per motivi di pericolosita'. In caso di rimpatrio volontario, lo straniero puo' chiederne la revoca, fornendo la prova di aver rispettato il termine concessogli per lasciare l'Italia.
9) In corrispondenza ad un provvedimento coattivo di allontanamento, si puo' dar luogo a trattenimento in CIE nei casi in cui gia' oggi e' consentito o quando vi sia rischio di fuga.
10) Quando l'espulsione non sia stata adottata per motivi di pericolosita' e lo straniero sia in possesso del documento di viaggio valido, il questore puo' adottare, in luogo del trattenimento, una o piu' delle misure limitative della liberta' personale citate al punto 6, con le stesse conseguenze in fatto di convalida giudiziaria e sanzioni.
Osservo come la valutazione della possibilita' di adottare misure alternative al trattenimento dovrebbe essere effettuata, in base alla Direttiva, in tutti i casi; non mi sembra legittimo escluderla in modo generale quando lo straniero sia privo di documento di viaggio valido (questo fatto non priva necessariamente di efficacia la misura alternativa).
11) Il trattenimento puo' essere prorogato dal giudice di pace di ulteriori periodi di due mesi ciascuno, fino a un massimo di 18 mesi.
12) Quando il trattenimento non sia possibile o non sia piu' consentito, il questore ordina allo straniero di lasciare l'Italia entro 7 giorni. Il questore puo' (nota: non deve) accompagnare l'ordine con documentazione necessaria per raggiungere la rappresentanza consolare del suo paese e per rientrare in tale paese (o, se non e' possibile, in quello di provenienza), incluso il titolo di viaggio (biglietto).
La violazione dell'ordine (quando non vi sia un giustificato motivo) comporta la sanzione della multa fino a 20.000 euro. Viene adottato un nuovo provvedimento di espulsione coattiva, con nuova possibilita' di trattenimento e di ordine del questore (con multa fino a 30.000 euro). La procedura puo' essere iterata senza limiti. La sanzione della multa puo' essere sostituita con la misura dell'espulsione coattiva (solo se immediatamente eseguibile, pero').
L'allontanamento dello straniero non e' intralciato dal procedimento penale in corso (che anzi si interrompe ad allontanamento avvenuto).
Osservo come l'aver rimpiazzato la pena della reclusione con quella della multa risulta coerente con la sentenza della Corte di Giustizia (C-61/11), che aveva censurato la normativa italiana sulla base della inefficacia, ai fini dell'allontanamento, di una pena detentiva. Resta aperta la possibilita' che la Corte censuri le vecchie disposizioni (e le nuove) sulla base della violazione del principio di proporzionalita'. Resta in piedi, infatti, la spirale di intimazioni al rimpatrio e di restrizioni della liberta' su cui la Cassazione ha chiesto che la Corte di Giustizia si pronunci con procedura d'urgenza (v. ordinanza citata al punto 3).
13) In caso di fuga dal CIE si da' luogo a un nuovo provvedimento di trattenimento.
14) Possono essere attivati programmi di rimpatrio volontario assistito. In caso di ammissione dello straniero ad uno di questi programmi, sono sospesi i provvedimenti di respingimento, di espulsione per motivi diversi dalla pericolosita', di intimazione a lasciare l'Italia in caso di trattenimento impraticabile e le misure limitative della liberta' personale eventualmente adottate dal questore (ma non il trattenimento in CIE). L'effettuazione del rimpatrio assistito comporta l'interruzione del procedimento relativo al reato di soggiorno illegale. Il sottrarsi al programma di rimpatrio da parte dello straniero comporta la sua espulsione coattiva.
Non si puo' fruire del rimpatrio assistito
a) quando lo si sia gia' fatto in passato, ne'
b) quando si tratti di straniero destinatario di un provvedimento di espulsione coattiva per pericolosita', per violazione del termine per il rimpatrio volontario o a seguito di sentenza, ne'
c) quando lo straniero abbia violato il divieto di reingresso o una delle misure imposte dal questore.
15) Il respingimento e l'espulsione di disabili, anziani, minori, componenti di famiglie monoparentali con figli minori, vittime di gravi violenze psicologiche, fisiche o sessuali, sono effettuati con modalita' adatte al caso particolare.
Osservo come sarebbe stato opportuno, nell'ambito di questa disposizione, disciplinare il respingimento dei minori con maggiore attenzione alla tutela della categoria.
Rimando a un prossio messaggio per un'analisi piu' approfondita degli elementi contenuti nello schema di decreto legge e della effettiva compatibilita' con le dsposizioni europee. Mi limito qui a osservare (forse in modo precipitoso) che per molti aspetti la disciplina del rimpatrio degli stranieri ne esce migliorata. L'unico elemento peggiorativo (non da poco, pero') e' il prolungamento dei termini massimi del trattenimento (per altro, compatibile con la Direttiva). In proposito osservo come dalla relazione di accompagnamento del disegno di legge poi approvato come L. 94/2009 (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2008/giugno/as-733.html) si ricava un costo del trattenimento in CIE di 55 euro al giorno per ogni straniero trattenuto. Un trattenimento della durata di 18 mesi verrebbe a costare poco meno di 30.000 euro. Mi chiedo: se questi 30.000 euro andassero a finanziare i programmi di rimpatrio assistito (nella forma di somma depositata sul conto corrente dello straniero in patria, non su quello di qualche organismo preposto a fingere di organizzare rimpatri...), quale straniero ostacolerebbe la procedura di rimpatrio?
Non mi sfugge, ovviamente, che se lo standard di rimpatrio assistito fosse questo, lo scopo della migrazione irregolare potrebbe diventare quello di essere intercettati dalla polizia sul territorio, piuttosto che di inserirsi in Italia sottraendosi ai controlli.
Cordiali saluti
sergio briguglio
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