articolo sulla tassazione delle rimesse

Cari amici,

alla pagina http://www.lavoce.info/articoli/pagina1002539.html del sito www.lavoce.info troverete un mio articolo sull'emendamento che introduce un'imposta di bollo del 2% sulle rimesse effettuate, verso paesi non appartenenti all'Unione europea, da parte di persone prive di matricola INPS o codice fiscale.

Cordiali saluti

sergio briguglio

osservazioni sulle proposte del sen. livi bacci

Cari amici,

vi mando, per conoscenza, un messaggio che ho inviato al Sen. Massimo Livi Bacci.

Contiene alcune osservazioni sulle proposte avanzate dal Sen. Livi Bacci "Per una nuova regolazione dell'ingresso degli immigrati" (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/luglio/livi-bacci-flussi.html).

Vi saro' grato se mi farete avere le vostre.

Cordiali saluti

sergio briguglio

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Caro Massimo,

ho letto con interesse le tue proposte "Per una nuova regolazione dell'ingresso degli immigrati".

(...)

Il tuo documento ha certamente il pregio della chiarezza. Questo rende facile, a chi legge, individuare i punti di dissenso (spesso, solo parziale). Provo cosi' a proporti alcune osservazioni critiche, sorvolando sulle molte cose che invece mi trovano d'accordo.

Faccio riferimento ad alcuni dei punti riportati nei paragrafi 6 e 7 della tua nota. Per comodita' di chi legge, li riscrivo in corsivo.

Livi Bacci, Paragrafo 6:

2) Restituire spazio alla programmazione dei flussi, con una seria analisi tecnica della potenziale domanda del mercato del lavoro, della sua possibile articolazione, delle capacità di accoglienza, delle risorse disponibili per le politiche di formazione e integrazione. Tale programmazione dovrebbe essere affidata ad un'agenzia indipendente (Agenzia di Programmazione dell'Immigrazione,) le cui proposte sono presentate al Parlamento e sottoposte al Governo per l'adozione (cfr. & 10)Š Tale Agenzia deve assumere il massimo possibile di autorevolezza: basti pensare che è dai nuovi immigrati che proviene una parte considerevole dei nuovi cittadini del paese. E' giusto perciò che l'origine prima di questo processo di rinnovo - l'immigrazione legale - sia posta nelle mani di un organo alto ed autorevole e non lasciata totalmente alle deliberazioni (inevitabilmente guidate dalle contingenze) dell'esecutivo e dell'amministrazione.

Mie osservazioni: Non sono affatto convinto che ci sia bisogno di una Agenzia che si interponga tra datori di lavoro e lavoratori per decidere su basi forzatamente astratte quale natura e quali dimensioni abbia il fabbisogno del mercato del lavoro. A quale informazione l'Agenzia potrebbe attingere, infatti, che non sia gia' nel patrimonio di informazioni di cui dispongono i datori di lavoro?

Se pensiamo a settori a bassa qualificazione (es.: gli importantissimi servizi di cura), per conoscere con approssimazione molto migliore il fabbisogno di manodopera basterebbe sostituire il famigerato click-day con un censimento costante delle domande presentate da datori di lavoro e/o delle comunicazioni di assunzione e di cessazione del rapporto inviate all'INPS.

Su questo punto osservo come, anche a normativa sull'immigrazione invariata (con tutte le ipocrisie in essa contenute; prima fra tutte quella della regolarizzazione mascherata da ingresso nell'ambito della quota fissata col decreto-flussi), si avrebbe una formidabile razionalizzazione della materia permettendo di presentare le domande di assunzione in qualunque momento dell'anno: il Governo, al momento di adottare il decreto-flussi, piuttosto che passare attraverso comiche consultazioni di Regioni, sindacati, imprenditori e commissioni parlamentari, potrebbe limitarsi a leggere il numero di domande giacenti, decidendo di dare risposta positiva a tutte o a una frazione di esse. Nulla impedirebbe poi, sempre a normativa invariata, l'adozione di un decreto-flussi al mese.

Se pensiamo invece a settori ad alta qualificazione, dovrebbe essere un'Agenzia di dubbia competenza a spiegare alla Micron, oggi, di che tipo di fisico dello stato solido ha bisogno e al Santa Lucia, domani, di che tipo di fisioterapista della riabilitazione?

Un organismo indipendente (ma molto snello; un po' come e' oggi, in altro campo, l'UNAR) potrebbe invece essere utile se avesse il comnpito di suggerire all'amministrazione e al legislatore le semplificazioni necessarie a rendere piu' agevole l'ingresso degli immigrati di fatto richiesti, in liberta', dal mercato italiano.

Naturalmente, se anche si arrivasse alla semplificazione massima, nessuno garantirebbe alle nostre imprese un flusso di lavoratori ad alta qualificazione. Per conquistarli, le imprese dovrebbero offrire salari competitivi. Fino ad oggi non sembra che si siano mosse con troppo vigore in questa direzione: il rapporto della Fondazione Moressa (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/luglio/fond-moressa-salari.pdf) riporta, per il quarto trimestre del 2010, i seguenti valori delle retribuzioni mensili medie (in euro) degli stranieri in funzione del titolo di studio (in parentesi, la differenza, in percentuale, rispetto ai lavoratori italiani):

- nessun titolo, 934 (+2,5%);

- licenza elementare, 963 (-5,7%);

- licenza media, 949 (-15,2%);

- diploma superiore, 980 (-23,1%);

- laurea, 1.123 (-29,6%)

Si vede come il gap retributivo tra lavoratori italiani e stranieri sia tanto piu' profondo (a vantaggio dei primi) quanto piu' alto e' il livello del titolo di studio del lavoratore. Chiedo (retoricamente): ci aspettiamo che gli ingegneri informatici indiani o cinesi facciano a botte per venire in Italia e conquistare l'onore di una retribuzione inferiore del trenta per cento a quella dei pari-titolo italiani?

Livi Bacci, Paragrafo 6:

4) Sostituire al criterio - oggi prevalente - della "casualità" ("click day") della scelta, quello della scelta "ragionata", basata sulla valutazione dei "profili" individuali ritenuti più adatti a sostenere lo sviluppo ed a preservare la coesione sociale della collettività. La determinazione dei profili, specie per alcune fasce di immigrati, deve tener conto anche di "qualità" personali non necessariamente legate alla immediata capacità di lavoro: l'immigrato è - anzitutto - una persona. Tali profili sono determinati dall'Agenzia, che propone i criteri di valutazione e sintesi. La previsione di una qualificazione più  specifica per queste fasce di immigrati potrà  affiancarsi, anche in via sperimentale,  agli ingressi ordinari per chiamata nominativa da parte del datore: ad esempio, negli ingressi per ricerca di lavoro, un'alta qualificazione può costituire un'indiretta garanzia del risultato dell'incontro tra domanda e offerta.

Mie osservazioni: Se si accetta l'idea (per me e' il punto piu' importante di una riforma; ma mi sembra che lo sia anche dal tuo punto di vista) che la chiamata "dall'estero" deve essere quanto meno affiancata da possibilita' ampie (non meramente residuali, cioe') di ingresso per ricerca di lavoro, l'individuazione dei profili utili all'economia italiana (e la dimostrazione, da parte dell'aspirante immigrato, di possedere le caratteristiche corrispondenti) e' cosa utile se offre una scorciatoia per la conquista di un visto di ingresso per ricerca di lavoro.

Cosi', in un quadro (da costruire) in cui l'ingresso per ricerca di lavoro di un lavoratore privo di qualifiche o di caratteristiche particolarmente appetibili per l'economia italiana sia condizionato alla dimostrazione di una adeguata capacita' di mantenimento (sia nella forma della sponsorizzazione da parte di terzi, sia in quella, assai piu' realistica, della autosufficienza), il vincolo potra' essere allentato, per un lavoratore in possesso del profilo utile, stante la prevedibile facilita' di inserimento nel tessuto economico italiano.

Troverei invece riduttivo limitare ai soli profili utili la possibilita' di ingresso per ricerca di lavoro.

Livi Bacci, Paragrafo 6:

5) La politica degli ingressi deve basarsi sul principio della "utilità" della migrazione per lo sviluppo economico, sociale e culturale del paese e per la sua buona coesione. Per questa ragione i criteri di ammissione debbono essere "ragionati" e "selettivi" e non casuali. Il Paese deve, nel contempo, rafforzare la sua capacità di accoglienza per persone richiedenti asilo e protezione, in linea con i principi della Costituzione. La finalità e l'azione umanitaria non sono il territorio della politica migratoria, ma bensì delle politiche dell'asilo, oggi in discussione in Italia ed in Europa. La politica migratoria "deve" essere ragionata e selettiva; la politica dell'asilo è, invece, per sua natura, non selettiva.

Mie osservazioni: Il principio dell'utilita' ha un suo valore. Non andrebbe dimenticato, pero', il criterio dell'utilita' degli altri. Non so se si tratti di ecumenismo cattolico (se lo fosse - detto tra noi - non me ne vergognerei particolarmente) o di pragmatismo, ma chiedo se non sia il caso - per esempio - che la decrepita Unione Europea "adotti" i paesi del Nord Africa, aprendo in modo significativo i canali di immigrazione, in modo da garantire un flusso di rimesse verso quei paesi, allentarne le tensioni sociali, porre fine alla tragedia delle morti in mare e dare il segno di una alleanza vera (non in stile NATO). Naturalmente, si tratterebbe di non pretendere troppo in termini di utilita' diretta di ciascun ingresso, se non in chiave di riequilibrio demografico. Molta dell'utilita' verrebbe incamerata dai paesi di emigrazione. Ma ridonderebbe in utilita' dell'intero sistema (si veda in proposito l'esperienza della riunificazione delle due Germanie).

Un'altra piccola osservazione (un po' fuori tema): non e' vero che la politica dell'asilo non sia selettiva. Oggi, la politica dell'asilo della UE (cui la nostra si adegua) e' molto generosa nei confronti di chi mette piede sul suolo di uno Stato membro dell'Unione: la protezione internazionale e' accordata, infatti, non solo a chi sia perseguitato personalmente (il rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra), ma anche al civile che corra rischi per la propria vita a causa di situazioni di guerra o guerra civile. Il bacino dei potenziali destinatari di tale protezione e' sterminato, dato il numero di conflitti permanentemente in corso. Il sistema di protezione si regge, a dispetto di questa generosita', solo perche' l'accesso alla procedura di richiesta di protezione e' estremamente arduo: la richiesta puo' essere presentata solo sul posto, chi fugge e' tipicamente privo, per ovvi motivi, di passaporto con visto, e nessun vettore di linea lo prendera' mai a bordo, date le sanzioni che colpiscono le compagnie aeree o navali che trasportano soggetti in queste condizioni (a rischio di respingimento). Cosi', per chiedere asilo, bisogna prima attraversare un deserto o un mare, avvalendosi dei servizi dei trafficanti. E' una politica di asilo che seleziona i suoi beneficiari sulla base della resistenza fisica e della fortuna.

Livi Bacci, Paragrafo 7

3) Ingresso con permesso di soggiorno per ricerca di lavoro, subordinato alla prestazione di adeguata garanzia individuale. Le domande d'ingresso dovrebbero essere sottoposte a valutazione comparativa secondo i criteri prioritari stabiliti dall'Agenzia;

Mie osservazioni: E' utile sottolineare un punto, in proposito. Da quando esiste una legge sull'immigrazione in Italia (1986) - da quando, cioe', il legislatore ha pensato, con scarso realismo, che l'ingresso di un lavoratore dovesse essere subordinato a una chiamata da parte di un datore di lavoro, il flusso di immigrazione per lavoro ha avuto di fatto la natura di un flusso per ricerca di lavoro coperta dalla capacita' di autosostentamento dei lavoratori in condizioni di overstaying. Questi non hanno dovuto prestare alcuna garanzia, per il semplice fatto che lo Stato ha fatto finta di non accorgersi della loro permanenza irregolare.

A me sembra che al nostro paese sia andata molto bene:

a) si e' costruita una rete di servizi di cura a costi moderati, capace di supplire alle carenze del sistema sanitario e assistenziale pubblico;

b) abbiamo una popolazione non italiana proveniente per il 62% da paesi ad alto indice di sviluppo umano, per il 36% da paesi a medio indice di sviluppo umano, e solo per il 2% da paesi a basso indice di sviluppo umano; con eta' mediana di 32.5 anni, contro un'eta' mediana degli autoctoni pari a 44.3 anni (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/luglio/eurostat-popolazione.pdf);

c) a fronte di un tasso di lavoratori italiani "sovraistruiti" rispetto alla mansione in cui sono occupati del 19%, il tasso di sovraistruiti tra i lavoratori non italiani e' del 42.3% (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/maggio/rapporto-istat-2011.pdf).

Una riforma dovrebbe semplicemente assecondare un meccanismo dimostratosi assai generoso nei confronti di un paese - il nostro - che si e' ostinato a considerare illegale cio' che era fisiologico (e che in molte migliaia di casi l'ha sanzionato con detenzione ed espulsioni). Dovrebbe, cioe', consentire l'ingresso legale di lavoratori sponsorizzati (o "autosponsorizzati") in cerca di lavoro. Cosa potrebbe dire di utile un'Agenzia in proposito? Dal momento che chi sta rischiando e' il lavoratore straniero (che dimostra preventivamente di non essere destinato a trasformarsi in un onere per il welfare), l'Agenzia - secondo me - non dovrebbe essere legittimata a contrapporre veti alle richieste di ingresso; dovrebbe al piu' fornire un orientamento agli aspiranti immigrati perche' non scommettano su un'avventura con scarse chances di successo. Nota pero' che un compito di orientamento simile dovrebbero gia' averlo, oggi, i Centri per l'impiego: sanno assolverlo? Se si', bene: usiamoli anche per orientare gli aspiranti immigrati. Se no, facciamo in modo che imparino a fare il loro dovere.

Fino ad oggi, i Centri per l'impiego non hanno dato grandi segni di vita, se e' vero quanto riportato dal Rapporto Censis su immigrazione e lavoro dell'anno scorso (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2010/agosto/rapp-censis-lav-imm.pdf) in relazione ai canali di reperimento di un posto di lavoro per i lavoratori stranieri:

- familiari, amici, conoscenti: 73.3%

- associazioni, Chiese/centri di culto: 6.1%

- sindacati, patronato: 2.9%

- agenzie/intermediari privati: 9.0%

- inserzioni sul giornale/internet: 3.5%

-  Centri per l'impiego: 1.9%

- altro: 1.7%

- senza intermediari: 1.6%

E' vero pero' che una parte rilevante dell'incontro tra domanda e offerta di lavoro ha avuto luogo mentre il lavoratore straniero era in condizioni di soggiorno irregolare e, quindi, fuori dal campo di azione delle istituzioni pubbliche. Le cose potrebbero migliorare in caso di lavoratori in cerca di lavoro legalmente soggiornanti fin dall'inizio.

Livi Bacci, Paragrafo 7:

Tutte le modalità d'ingresso hanno specifici tetti numerici indicati nei decreti flussi annuali.  Per tutte le modalità d'ingresso di cui ai punti 1, 2, 3 e 4) è previsto un contributo da parte del datore di lavoro ad un Fondo  nazionale per l'inserimento e l'integrazione dei migranti (FoNIM).

Mie osservazioni: Il primo anno in cui e' stato imposto un tetto agli ingressi per lavoro non stagionale e' stato il 1997. Da allora, il tetto complessivo (sull'intero periodo) e' stato approssimativamente di 650.000 ingressi. A questo tetto vanno sommati 500.000 ingressi autorizzati ex post (una volta rilevato l'eccesso delle domande presentate dai datori di lavoro rispetto alle quote autorizzate) e oltre un milione di lavoratori regolarizzati in una delle tre sanatorie che si sono avute da allora (1999, 2002, 2009).

In altri termini: dopo aver a lungo riflettuto, il governo stabilisce che il numero massimo di lavoratori ammissibili e' pari a 650 mila; poi, travolto dalla realta', riconosce che il numero piu' appropriato era di circa due milioni e 150 mila unita'. Quale utilita' ha avuto l'imposizione di un tetto destinato ad essere spazzato via dalla realta'?

Credo che, invece di porre tetti numerici fondati su stime (clamorosamente errate) del fabbisogno di manodopera straniera, lo Stato dovrebbe limitarsi a vietare gli ingressi quando ci siano ragioni serie per farlo (eventualmente messe in evidenza dalle Regioni). Nota pero' che un divieto poi negato da una sanatoria dimostra semplicemente la propria natura di divieto stupido.

Quanto all'imposizione di un contributo speciale a carico del datore di lavoro che voglia assumere uno straniero, mi sembra che possa essere una buona misura solo in caso di chiamata di un lavoratore dall'estero. Non c'e' alcuna ragione invece di introdurre un cuneo che renda piu' ardua la stipulazione di un rapporto di lavoro per lavoratori stranieri che siano stati gia' ammessi sul territorio nazionale per cercare lavoro. In questi casi, infatti, lo Stato ha tutto l'interesse che la ricerca di lavoro vada a buon fine, e nessun interesse a mettere il bastone tra le ruote del potenziale datore di lavoro.

Inoltre, il contributo speciale dovrebbe essere finalizzato a rendere piu' stabili i rapporti di lavoro, non piu' costosi. In altri termini, dovrebbe essere nella forma di tassa sul licenziamento, che gravi solo sul datore che assuma un lavoratore (residente all'estero) con contratto a termine di durata inferiore a un certo limite (salvo rinnovo del contratto alla scadenza) o che receda (salvo il caso di giusta causa) da un rapporto a tempo indeterminato prima che sia trascorso quel limite: una sorta di Tobin tax sui rapporti di lavoro.

Un'ultima considerazione (mia): E' possibile ottenere risultati simili a quelli ottenibili con una selezione ex ante del flusso migratorio favorendo l'inserimento degli stranieri in posizioni lavorative corrispondenti al capitale umano da essi accumulato, stimolando la loro integrazione e premiandola.

Che il Mercato non faccia molto in favore di un tale inserimento e' dimostrato dai dati gia' riportati sulla sovraistruzione dei lavoratori stranieri in Italia e sui (corrispondenti) gap retributivi tra loro e gli italiani. Lo Stato ci mette il carico da undici con il caos che domina la disciplina del riconoscimento dei titoli di studio e dei titoli professionali. Chi voglia averne un'idea legga la Circolare MIUR 20/4/2011 (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/maggio/circ-miur-20-4-2011.pdf), ed apprezzi il disordine mentale che la ispira.

Se si vuole incidere in modo significativo su questa situazione, occorre, da parte dello Stato,

a) rendere piu' spedita la procedura del riconoscimento dei titoli di studio e dei titoli professionali;

b) consentire l'accesso al lavoro alle dipendenze della Pubblica Amministrazione. La legge conserva qualche ambiguita' sul punto, cui le amministrazioni si aggrappano per continuare a impedire la partecipazione degli stranieri ai concorsi pubblici. La giurisprudenza e' ormai orientata nel considerare illegittima questa preclusione, e la Corte Costituzionale sembra a un passo dal censurarla definitivamente (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/aprile/ord-corte-cost-139-2011.html);

c) capovolgere la filosofia alla base dell'Accordo di integrazione e del test di italiano per il rilascio del permesso CE per soggiornanti di lungo periodo: piuttosto che penalizzare la badante che, oltre a fare il lavoro duro per cui e' pagata, non abbia provveduto a maturare una conoscenza della lingua italiana superiore a quella del proprio datore di lavoro, premiare chi dimostri di avere competenze linguistiche superiori a una certa soglia con il rilascio di un permesso a tempo indeterminato o, addirittura, con la concessione facilitata della cittadinanza;

d) stabilizzare la condizione di soggiorno, quanto meno col rilascio di un permesso a tempo indeterminato, dei ragazzi della seconda generazione che frequentino con profitto cicli scolastici e dei loro familiari.

Spero che queste mie osservazioni possano risultare utili per calibrare con cura ancora maggiore le tue proposte.

Cordiali saluti

sergio

versione aggiornata del manuale; alcune considerazioni sulla L. 129/2011

Cari amici,

alla pagina http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/agosto/manuale-normativa-18.html troverete la versione del manuale sulla normativa aggiornata al 6/8/2011 (data di entrata in vigore della legge di conversione, L. 129/2011, del decreto-legge su libera circolazione e rimpatri).

(Alla pagina di agosto 2011 del mio sito e' presente, per completezza, anche un aggiornamento immediatamente precedente tale entrata in vigore: manuale-normativa-17.html).

Data la portata della riforma appena varata, suppongo di aver commesso molti errori e omissioni nell'ultimo aggiornamento. Vi saro' quindi grato se vorrete segnalarmene.

Propongo poi, qui sotto, alcune considerazioni sulla riforma.

1) In sede di conversione in legge il decreto-legge ha perso una norma di rilievo, anche a causa di un goffo intervento di alcuni deputati di opposizione.

La norma in questione era relativa all'inclusione della categoria dei partner con unione stabile nel novero dei familiari in senso lato del cittadino comunitario, che, benche' privi di un vero e proprio diritto di soggiorno, vengono facilitati dallo Stato italiano riguardo alla possibilita' di seguire o raggiungere in Italia il cittadino comunitario stesso.

Piu' precisamente, la disposizione del decreto-legge modificava quella vigente, stabilendo che rientra in tale categoria il partner con relazione stabile ufficialmente attestata.

La modifica era di peso notevole, dal momento che veniva a cadere il riferimento originariamente contenuto nel D. Lgs. 30/2007 ad un'unione attestata dallo Stato membro di appartenenza del cittadino comunitario. Si apriva cosi', stante l'applicabilita' delle disposizioni del D. Lgs. 30/2007 anche ai familiari di cittadino italiano, la possibilita' di ingresso e soggiorno al partner stabile di tale cittadino; il partner in questione, in presenza del riferimento originario allo Stato di appartenenza del cittadino comunitario (l'Italia, nel caso considerato), non avrebbe potuto ottenere alcuna facilitazione ai fini di ingresso e soggiorno, dal momento che lo Stato italiano non e' disposto, attualmente, a rilasciare alcuna attestazione riguardo all'unione stabile di carattere non matrimoniale.

L'improvvida convergenza tra un emendamento dell'Opposizione (che contestava l'uso, nella nuova formulazione, della locuzione relazione ufficialmente attestata al posto di quella pre-esistente e piu' corretta di relazione debitamente attestata) e della miopia della Maggioranza ha fatto si' che la modifica venisse cancellata in sede di conversione del decreto-legge (con 530 voti favorevoli contro uno contrario!). Risultato: al partner di cittadino italiano basterebbe esibire una debita attestazione dell'unione stabile, piuttosto che una attestazione ufficiale; peccato che lo Stato italiano gli neghi l'una e l'altra...

Il meglio, talvolta, e' nemico del bene. E l'unanimita' si ottiene solo su opzioni veramente stupide...

2) La modifica apportata alle disposizioni sulla conversione del permesso, per i minori non accompagnati, al compimento dei diciotto anni prevede - come detto in altri messaggi - che i minori che, dopo il loro arrivo in Italia, siano stati affidati o sottoposti a tutela possono ottenere un permesso per lavoro, studio, etc., a condizione che il Comitato per i minori stranieri abbia espresso parere positivo in merito.

E' importante che nell'applicazione di questa disposizione

a) si attribuisca correttamente al questore l'onere di acquisire il parere al Comitato (e' il rilascio del permesso ad essere condizionato all'acquisizione del parere positivo, non la sua richiesta, la cui ricevibilita' non deve quindi dipendere dal fatto che il Comitato si sia gia' pronunciato)

e che,

b) nelle more della decisione sull'istanza del neo-maggiorenne, questi goda provvisoriamente di tutti i diritti connessi con il possesso del permesso in scadenza, nello spirito della Direttiva del Mininstro dell'interno 5/8/2006 (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2006/agosto/direttiva-interno-5-8-2006.html). Non vi e' infatti differenza, sotto il profilo giuridico, tra l'istituto del rinnovo del permesso e quello del rilascio del permesso al 18-enne, di cui all'art. 32 D. Lgs. 286/1998. In proposito, segnalo la recente sentenza del TAR Puglia (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/maggio/tar-puglia-licenza-amb.pdf), secondo la quale, ancora piu' drasticamente, il giovane straniero dovrebbe godere dei diritti connessi con la titolarita' del permesso richiesto (salva la possibilita' di revoca dei provvedimenti conseguenti, in caso di esito negativo della richiesta).

Queste due condizioni sono - mi sembra - necessarie perche' l'eventuale ingolfamento dell'amministrazione non venga pagato dagli incolpevoli diciottenni.

3) Come e' noto, e' stato mantenuto nell'ordinamento il reato di ingresso e/o soggiorno illegale (sia pure con l'esclusione della perseguibilita' dello straniero la cui condizione di soggiorno illegale venga rilevata quando lo straniero si presenti, in uscita dal territorio dello Stato, ai controlli di frontiera).

Benche' sia stabilito (art. 13, co. 4 T.U.) che l'espulsione debba essere eseguita con accompagnamento coattivo alla frontiera nei casi previsti dall'art. 16 T.U., e l'espulsione con cui il giudice di pace puo' sostituire la sanzione dell'ammenda sia prevista proprio dall'art. 16, tenderei ad escludere che il Legislatore abbia voluto deliberatamente aggirare le disposizioni della Direttiva 2008/115/CE, svuotando di fatto tutta la costruzione relativa alla concessione del termine per il rimpatrio volontario. Se cosi' fosse, infatti, non avrebbe senso disporre che la questura, acquisita la prova dell'avvenuto rimpatrio volontario dello straniero, avvisi il giudice di pace competente per l'accertamento del reato di soggiorno illegale, perche' questi possa pronunciare sentenza di non luogo a procedere (art. 13, co. 5).

Al di la' delle intenzioni del Legislatore, pero', mi sembra che sia stato combinato un pasticcio. Mi spiego.

Prima della riforma, la possibilita' che il giudice di pace sostituisse la pena dell'ammenda con quella dell'espulsione era puramente teorica. Per procedere alla sostituzione, infatti, il giudice avrebbe dovuto accertarsi della immediata eseguibilita' dell'accompagnamento coattivo dello straniero alla frontiera. In pratica, pero', il fatto stesso che il giudice fosse arrivato a pronunciare la sentenza di condanna era indice dell'esistenza di fattori atti a impedire l'accompagnamento. In mancanza di tali fattori, infatti, il questore avrebbe avuto modo di disporre l'accompagnamento, dandone notizia al giudice, con conseguente sentenza di non luogo a procedere.

Con la L. 129/2011 le cose sono cambiate. Consideriamo il caso dello straniero illegalmente soggiornante che ottenga dal prefetto la concessione di un termine di trenta giorni per lasciare l'Italia volontariamente. Supponiamo che il giudice di pace  arrivi a condannare lo stesso straniero per soggiorno illegale, e che chieda al questore se esistono impedimenti all'accompagnamento immediato alla frontiera. Cosa mai potra' fare il povero questore se non rispondere negativamente? Lo straniero, infatti, avendo superato il test previsto dall'art. 13 co. 4-bis in relazione al rischio di fuga, e' certamente rintracciabile e in possesso di documento di viaggio in corso di validita'. Acquisita la risposta negativa del questore, il giudice di pace potra' sostituire la pena dell'ammenda con quella dell'espulsione coattiva (art. 16 co. 1), appesantita, per di piu', da un divieto di reingresso non inferiore a cinque anni (art. 16 co. 2).

C'e' il rischio di una doppia violazione, in senso restrittivo, della Direttiva: l'annullamento del vantaggio della concessione del termine e l'imposizione di un divieto di reingresso non inferiore al massimo consentito in assenza di pericolosita' (cinque anni, appunto), senza che sia stata tenuta in alcuna considerazione la situazione specifica dello straniero.

E' vero che la sostituzione dell'ammenda con l'espulsione non e' obbligatoria, ma se anche il giudice dovesse decidere, per evitare una severita' incompatibile con la Direttiva, di irrogare la pena dell'ammenda il pasticco non sarebbe risolto. Supponiamo anche che il giudice opti per il minimo della sanzione: ammenda di 5.000 euro. Escluso che lo straniero sia in grado di pagarla, il giudice, in base ad art. 55 D. Lgs. 274/2000, potra' sostituirla con sei mesi di lavoro sostitutivo o quarantacinque giorni di permanenza domiciliare. Entrambe le soluzioni, traducendosi in un rallentamento della procedura di rimpatrio dello straniero, sono in contrasto, per eccessivo lassismo, con la Direttiva, stando almeno a quanto ha affermato la Corte di Giustizia dell'Unione europea nella famosa sentenza C-61/11 (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2006/agosto/sent-corte-giust-c-61-11.html). Notate come queste osservazioni non siano mie, ma di Lorenzo Miazzi, giudice di Rovigo, che ha rinviato la questione al giudizio della stessa Corte di Giustizia (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/luglio/ord-trib-ro-art10bis-rinv.html).

Non sarebbe stato piu' dignitoso ammettere, da parte del Governo, di aver fatto una corbelleria formidabile con l'introduzione del reato di soggiorno illegale, e approfittare di questa riforma per cancellarne le tracce?

4) Una delle modifiche apportate dalla riforma al regime delle espulsioni e' quella relativa ai presupposti del provvedimento di espulsione per soggiorno illegale. E' stato inserito, all'art. 13, co. 2 lettera b), il caso in cui lo straniero abbia subito il rifiuto del permesso di soggiorno.

Fino ad oggi, in un caso del genere, si procedeva, in base all'art. 12 co. 2 DPR 394/1999, con la concessione allo stranero, da parte del questore, di un termine non superiore a quindici giorni per lasciare volontariamente il territorio dello Stato (senza ulteriori sanzioni). Il mancato rispetto del termine costituiva presupposto per un provvedimento di espulsione. La legge non stabiliva esplicitamente se l'espulsione dovesse essere eseguita con l'accompagnamento coattivo alla frontiera o, piuttosto, con l'intimazione a lasciare l'Italia entro ulteriori quindici giorni, benche' esistessero valide ragioni per ritenere piu' appropriata questa seconda modalita' (da ricercare, in particolare - lo dico per i cultori della materia -, nella formulazione appena andata in soffitta dell'art. 14 co. 5-ter).

Come va interpretata la nuova disposizione? A mio parere, l'unica interpretazione accettabile e' la seguente: resta pienamente in vigore l'art. 12 co. 2 DPR 394/1999; solo in caso di mancato rispetto del termine concesso dal questore (termine non superiore a quindici giorni), si procede ad espulsione dello straniero, con le modalita' che saranno ritenute opportune (concessione di un termine compreso tra sette e trenta giorni per il rimpatrio volontario, o accompagnamento coattivo alla frontiera). Fa eccezione il caso in cui la richiesta di permesso di soggiorno sia stata respinta perche' manifestamente infondata o fraudolenta; in questa ipotesi, l'art. 13 co. 4 modificato impone l'espulsione con accompagnamento immediato e coattivo alla frontiera.

Mi si puo' obiettare: non sarebbe piu' sensato prevedere che anche il rifiuto ordinario del permesso (quando non vi sia, cioe', frode ne' manifesta infondatezza della richiesta) dia luogo immediatamente al provvedimento di espulsione, e che, semplicemente, questo sia eseguito con la concessione da parte del prefetto di un termine da sette a trenta giorni per lasciare l'Italia? In altri termini, quando non si debba procedere all'accompagnamento immediato alla frontiera, non e' irragionevole dar luogo all'eventuale fissazione successiva di due diversi termini per la partenza volontaria, il primo da parte del questore, il secondo da parte del prefetto?

Non avrei difficolta' a dare risposta positiva a queste due domande, se i commi 13 e 14 dell'art. 13 non prevedessero, in corrispondenza ad ogni espulsione, un divieto di reingresso di almeno tre anni, applicabile a tutta l'Area Schengen; si noti: a prescindere dal fatto che allo straniero venga o meno concesso dal prefetto il termine per il rimpatrio volontario. Con un tale divieto, se il provvedimento di espulsione accompagnasse automaticamente il rifiuto del permesso, ci troveremmo davanti a questa situazione paradossale: lo straniero chiede allo Stato italiano il permesso di soggiornare sul suo territorio per il prossimo anno (per esempio, per studio). L'amministrazione italiana esamina la richiesta (non manifestamente infondata, ne' fraudolenta), e decide, anche avvalendosi del potere discrezionale che la legge le accorda, di negare tale permesso. Come conseguenza, allo straniero viene automaticamente vietato di fare ingresso - perfino per turismo - in qualunque altro Stato Schengen.

Non si puo' non richiamare, in proposito, il brocardo seguente (attribuito a un turista, a Beverly Hills, bisognoso di un'indicazione stradale):

"Se la chiedo a Sharon Stone, puo' legittimamente rifiutarmela; ma non puo' vietare a Cindy Crawford di darmela".

Cordiali saluti

sergio briguglio

versione aggiornata del manuale; corretto un errore nel quadro sinottico

Cari amici,

alla pagina http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/agosto/manuale-normativa-16.html troverete effettivamente la versione del manuale sulla normativa, aggiornata al 30/6/2011.

Fulvio Vassallo mi ha fatto notare un errore nel quadro sinottico della normativa: in un'ardita operazione di cut&paste, era stata soppressa l'estensione a 18 mesi del limite massimo di trattenimento nei CIE.

Quella di sostituirmi al legislatore con piccole modifiche alla normativa da inserire nel quadro sinottico (e diffondere) l'ho sempre vista come una pratica alternativa al lavoro di lobbista fallito. Questa volta, pero', ho corretto l'errore e ricaricato il documento al link http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/agosto/sinottico-normativa-26.html.

Sara' per la prossima volta...

Cordiali saluti

sergio briguglio

quadro sinottico della normativa; aggiornamento del manuale (?)

Cari amici,

alla pagina http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/agosto/sinottico-normativa-26.html troverete il testo sinottico delle disposizioni vigenti in materia di stranieri (e di cittadini comunitari), aggiornato a seguito della conversione in legge del decreto-legge 89/2011 (Legge 129/2011, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 5/8/2011).

Alla pagina http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/agosto/somm-allontan-l-129-2011.html potrete trovare una sintesi delle principali novita' in materia di allontanamento dello straniero. La valutazione complessiva della riforma si puo' sintetizzare cosi', dal mio punto di vista:

a) un generale miglioramento della disciplina delle espulsioni;

b) un peggioramento grave dato dall'estensione a diciotto mesi della durata assima del trattenimento in CIE.

In sede di applicazione, non essendo obbligatoria la proroga del trattenimento, l'amministrazione dell'Interno potrebbe attenuare di molto i danni derivanti da tale estensione (e ridurre anche le spese corrispondenti) limitando il prolungamento del trattenimento ai casi in cui il ritardo nell'allontanamento sia dovuto al comportamento dello straniero (escludendo, cioe', i casi in cui il ritardo sia dovuto al comportamento del suo Stato di appartenenza).

Ricordo che, oltre a questo argomento, il decreto-legge conteneva delle norme (conservate dalla legge di conversione) in materia di cittadini comunitari. A suo tempo, presentando uno schema di decreto (non coincidente col testo poi varato dal governo) avevo segnalato alcuni aspetti in modo impreciso. Inoltre, in sede di conversione, e' stata soppressa (se capisco bene) una disposizione importante: quella che ampliava la possibilita' di circolazione del partner con relazioen stabile, escludendo che tale relazione dovesse essere attestata proprio dallo Stato di appartenenza del cittadino dell'Unione europea. Osservo come la cosa sia rilevante, in particolare, per i partner di cittadini italiani: con la modifica, sarebbero stati facilitati anche quando la loro relazione fosse stata attestata ufficialmente - per esempio - dalla Spagna; senza modifica, dovrebbero ottenere l'attestazione dall'Italia (cosa attualmente impossibile). Su questo punto permane un piccolo mistero: il portale Normattiva include la modifica nel D. Lgs. 30/2007, benche' la dichiari soppressa nell'ambito della legge di conversione.

Tornero' sulla questione in altro messaggio.

Ricordo anche che in sede di conversione in legge il Parlamento ha approvato una modifica all'art. 32, co. 1-bis D. Lgs. 286/1998, che rende di nuovo alternative (sia pue con qualche modifica rispetto alla situazione vigente prima della precedente riforma) le condizioni di "affidamento o sottoposizione a tutela" e di "compimento di percorso di integrazione biennale" ai fini della conversione del permesso ai diciotto anni. E' segno che l'intelligenza ha ancora, talvolta, voce in capitolo in ambito ministeriale. In proposito, appendo qui sotto un messaggio di Elena Rozzi (che ringrazio), che chiarisce bene i termini della questione.

Infine, segnalo come sia stato accettato dal Governo un ordine del giorno (Adamo et al.) che lo impegna a predisporre ed adottare tutte le misure necessarie a consentire ai giornalisti e agli operatori dell'informazione l'accesso ai centri per immigrati e richiedenti asilo, modificando le regole d'accesso.

Cordiali saluti

sergio briguglio

p.s.: conto di mettere sul sito, domani, la versione del manuale sulla normativa aggiornata al 30/6/2011, al link http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/agosto/manuale-normativa-16.html. Notate che l'aggiornamento non include le novita' apportate dalla legge appena pubblicata. Se tra qualche giorno il link continuera' a risultare inattivo vorra' dire che ha prevalso la stanchezza. Buone vacanze!

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Care/i,

ieri il Senato ha approvato in via definitiva la legge di conversione del decreto legge n. 89/11.

Oltre ad una serie di altre rilevanti novità, tale legge introduce un'importante modifica all'art. 32 del Testo Unico n. 286/98, che disciplina la conversione del permesso di soggiorno alla maggiore età per i minori stranieri non accompagnati.

Prima della modifica approvata ieri, l'art. 32 prevedeva che per ottenere un permesso di soggiorno al compimento della maggiore età i minori stranieri non accompagnati dovessero soddisfare entrambi i seguenti requisiti:

a) essere affidati o sottoposti a tutela

b) trovarsi in Italia da almeno tre anni e aver partecipato a un progetto di integrazione sociale e civile per almeno due anni.

In base a tale norma, dunque, i minori che non potevano dimostrare di trovarsi in Italia da almeno tre anni e di aver partecipato a un progetto di integrazione per almeno due anni (ad esempio perché entrati in Italia a 16 anni compiuti), non potevano ottenere un permesso di soggiorno al compimento della maggiore età, anche se erano affidati o sottoposti a tutela.

L'art. 32 modificato dalla legge appena approvata stabilisce invece che possono ottenere un permesso di soggiorno al compimento della maggiore età i minori stranieri non accompagnati che si trovino in una delle seguenti condizioni:

a) essere affidati o sottoposti a tutela e aver ricevuto un parere positivo da parte del Comitato minori stranieri

b) oppure trovarsi in Italia da almeno tre anni e aver partecipato a un progetto di integrazione sociale e civile per almeno due anni.

In base alla nuova norma, dunque, i minori che non possono dimostrare di trovarsi in Italia da almeno tre anni e di aver partecipato a un progetto di integrazione per almeno due anni, possono ottenere un permesso di soggiorno al compimento della maggiore età, a condizione che siano affidati o sottoposti a tutela e che abbiano ricevuto un parere positivo da parte del Comitato minori stranieri.

Vi preghiamo di girare questa informazione a tutti coloro che possano essere interessati.

Vi aggiorneremo non appena si avranno ulteriori indicazioni in merito all'applicazione della nuova normativa (circolari ecc.).

A presto,

Elena Rozzi

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Art. 32 Testo Unico 286/98, come modificato dalla legge di conversione del d.l. 89/11

1-bis. Il permesso di soggiorno di cui al comma 1 può essere rilasciato per motivi di studio, di accesso al lavoro ovvero di lavoro subordinato o autonomo, al compimento della maggiore età ai minori stranieri non accompagnati, affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, ovvero sottoposti a tutela, previo parere positivo del Comitato per i minori stranieri di cui all'articolo 33 ovvero ai minori stranieri non accompagnati che siano stati ammessi per un periodo non inferiore a due anni in un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato che abbia rappresentanza nazionale e che comunque sia iscritto nel registro istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri ai sensi dell'articolo 52 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394.

ancora sulla sentenza della corte costituzionale n. 245/2011

Cari amici,
molti giornali hanno dato notizia della sentenza della Corte
Costituzionale n. 245/2011 sintetizzandola come dichiarazione di
illegittimita' del divieto di contrarre matrimonio per lo straniero
irregolare nel solo caso in cui l'altro nubendo sia un cittadino
italiano.

Si tratta di una sintesi errata.

La Corte ha dichiarato l'illegittimita' del requisito di regolarita'
del soggiorno dello straniero, ai fini della celebrazione del
matrimonio, in tutti i casi. E questo perche' il diritto di sposarsi
e' un diritto fondamentale, di fronte al quale la condizione
giuridica dello straniero non deve essere considerata come causa
ammissibile di trattamenti diversificati e peggiorativi (v. anche
sentenza n. 249/2010).

La Corte ha osservato come, benche' una ratio dell'imposizione di
quel requisito possa essere rinvenuta nella legittima volonta' di
contrastare i matrimoni di comodo (tra straniero ed italiano o -
aggiungo io - tra straniero e cittadino UE), la preclusione della
celebrazione del matrimonio per qualunque straniero irregolare non e'
proporzionata (altri essendo gli strumenti appropriati per
contrastare i matrimoni di comodo) e lede il diritto di cui all'art.
12 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (incluso il
diritto di un cittadino italiano, quando tale sia l'altro nubendo).
Da quest'ultima considerazione in parentesi e' derivato l'equivoco in
cui son caduti gli organi di stampa.

Cordiali saluti
sergio briguglio

divieto di matrimonio: illegittimita' costituzionale

Cari amici,

alla pagina

http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/luglio/sent-corte-cost-245-2011.html troverete la sentenza della Corte Costituzionale n. 245/2011, con la quale la Corte fa a pezzi la restrizione, introdotta dalla L. 94/2009, in relazione alla possibilita' di celebrare il matrimonio in Italia da parte del cittadino straniero.

Piu' precisamente, la Corte dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'articolo 116, primo comma, del codice civile, come modificato dall'art. 1, comma 15, della legge 15 luglio 2009, n. 94, limitatamente alle parole "nonche' un documento attestante la regolarità del soggiorno nel territorio italiano".

La Corte censura

a) il fatto che lo straniero venga trattato in modo differenziato rispetto alla tutela di diritti inviolabili

b) il fatto che dalle restrizioni introdotte dalla L. 94/2009 derivi una intollerabile compressione dei dirtti del cittadino italiano che voglia sposare uno straniero illegalmente soggiornante

c) la volazione dell'art. 12 (diritto al matrimonio) della Convenzione europea dei diritti dell'Uomo, come interpretato dalla sentenza 14 dicembre 2010, O'Donoghue and Others v. The United Kingdom, della Corte di Strasburgo.

Chissa' se il Ministro Maroni cerchera', dopo questa ennesima batosta, di ridare voce, nel suo ministero, alle persone competenti.

Cordiali saluti

sergio briguglio

conversione ai 18 anni: ordinanza della corte costituzionale

Cari amici,

alcuni giorni fa vi avevo segnalato l'approvazione di un emendamento al decreto-legge 89/2011 relativo alla conversione del permesso di soggiorno al compimento della maggiore eta' per i minori non accompagnati.

Torno sull'argomento perche' sulla questione e' intervenuta la Corte Costituzionale, con l'Ordinanza n. 222/2011 (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/luglio/ord-corte-cost-222-2011.html).

La Corte rigetta per manifesta inammissibilita' il ricorso, relativo alle disposizioni attualmente vigenti, presentato dal TAR Piemonte (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/febbraio/ord-tar-piemonte-art32.pdf).

Il giudizio di manifesta inammissibilita' poggia sul fatto che il TAR Piemonte non ha adempiuto l'obbligo di cercare una interpretazione costituzionalmente orientata delle disposizioni in esame. Tale ricerca avrebbe dovuto far concludere - secondo la Corte - per l'inapplicabilita' delle restrizioni apportate dalla L. 94/2009 ai casi in cui ragioni oggettive di tempo rendano del tutto impossibile la maturazione dei requisiti al minore straniero che con le vecchie norme avrebbe potuto ottenere la conversione del permesso.

La questione finira' per perdere importanza se, come e' da attendersi, l'emendamento votato pochi giorni fa alla Camera sara' definitivamente approvato dal Senato. Con quell'emendamento, infatti, i requisiti di durata e quelli relativi all'affidamento (o alla sottoposizione a tutela) vengono nuovamente resi, ai fini della conversione al compimento della maggiore eta', alternativi anziche' concorrenti, e la restrizione varata nel 2009 viene, in pratica, cancellata.

L'ordinanza presenta pero' degli aspetti criticabili riguardo alla lettura delle disposizioni attualmente vigenti (L. 94/2009) e merita di essere analizzata.

Il punto e' il seguente. Sia l'Avvocato dello Stato sia la Corte Costituzionale interpretano le disposizioni attualmente vigenti nel senso della parificazione alla categoria del minore non accompagnato, ai fini della conversione del permesso, di altre due categorie: quella dei minori affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184 e quella dei minori sottoposti a tutela; a prescindere dalla loro storia pregressa (dal fatto, cioe', che siano giunti in Italia nelle condizioni di minori non accompagnati).

Che le cose stiano in questi termini e' dimostrato da due stralci dell'ordinanza, il primo relativo alle argomentazioni dell'Avvocatura dello Stato, il secondo alla ricognizione delle disposizioni vigenti operata dalla stessa Corte:

Avvocatura dello Stato:

... quanto al merito della questione, ... non si configura alcun contrasto con gli artt. 10, primo comma, e 117, primo comma, Cost., perche' le disposizioni in argomento non hanno introdotto una nuova definizione di "minore non accompagnato", ma hanno esteso i requisiti richiesti per la conversione del permesso di soggiorno dei minori non accompagnati anche ai minori in stato di affidamento ai sensi della legge n. 184 del 1983 o sottoposti a tutela

... la scelta operata dal legislatore nell'ambito della sua discrezionalita' e' stata quella di richiedere, come condizione per la conversione del permesso di soggiorno al raggiungimento della maggiore eta', l'ammissione ad un progetto di integrazione, sia per i minori in stato di affidamento familiare sia per quelli sottoposti a tutela, cosi' come gia' anteriormente previsto per i "minori non accompagnati", sul presupposto incontestabile che in tutte le suddette ipotesi si tratta di minori che non convivono con i relativi genitori

Corte Costituzionale:

... il legislatore ha innovato il comma 1, richiamando nello stesso il contenuto precettivo del comma 1-bis, e ha modificato quest'ultimo stabilendo, come gia' previsto per i minori non accompagnati, che per i minori stranieri affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge n. 184 del 1983, ovvero sottoposti a tutela, il rilascio del permesso di soggiorno, di cui al comma 1, e' subordinato all'essere stati gli stessi ammessi, per un periodo non inferiore a due anni, in un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato che abbia rappresentanza nazionale e che comunque sia iscritto nell'apposito registro istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri

... pertanto, dal combinato disposto dei suddetti due commi, ai fini del rilascio del permesso di soggiorno per motivi di accesso al lavoro, ovvero di lavoro subordinato o autonomo, lo status del minore affidato ai sensi dell'art. 2 della legge n. 183 del 1984, non si differenzia rispetto a quello del minore non accompagnato, ed agli stessi e' equiparato quello del minore sottoposto a tutela (sentenza n. 198 del 2003)

Per rendere comprensibile questa lettura concorde di Avvocatura dello Stato e Corte Costituzionale, riporto qui sotto, per comodita' di chi legge, il testo dei commi 1 e 1-bis dell'art. 32 D. Lgs. 286/1998, evidenziando in grassetto le modifiche apportate dalla L. 94/2009:

1. Al compimento della maggiore eta', allo straniero nei cui confronti sono state applicate le disposizioni di cui all'articolo 31, commi 1 e 2, e, fermo restando quanto previsto dal comma 1-bis, ai minori che sono stati affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, puo' essere rilasciato un permesso di soggiorno per motivi di studio, di accesso al lavoro, di lavoro subordinato o autonomo, per esigenze sanitarie o di cura. Il permesso di soggiorno per accesso al lavoro prescinde dal possesso dei requisiti di cui all'articolo 23.

1-bis. Il permesso di soggiorno di cui al comma 1 puo' essere rilasciato per motivi di studio, di accesso al lavoro ovvero di lavoro subordinato o autonomo, al compimento della maggiore eta', sempreche' non sia intervenuta una decisione del Comitato per i minori stranieri di cui all'articolo 33, ai minori stranieri non accompagnati, affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, ovvero sottoposti a tutela, che siano stati ammessi per un periodo non inferiore a due anni in un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato che abbia rappresentanza nazionale e che comunque sia iscritto nel registro istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri ai sensi dell'articolo 52 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394.

Evidentemente, Avvocatura dello Stato e Corte Costituzionale leggono l'inciso introdotto nel comma 1 come l'imposizione delle condizioni di cui al comma 1-bis a tutti i minori affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, e l'inciso introdotto nel comma 1-bis, come l'elencazione di tre categorie, ciascuna essendo una diversa specificazione della categoria minori stranieri:

a) i minori stranieri non accompagnati;

b) i minori stranieri affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184;

c) i minori stranieri sottoposti a tutela.

La questione e' rilevante perche' comporta l'imposizione dei requisiti di durata anche per la conversione del permesso di un minore che - per esempio - sia entrato al seguito dei genitori e che, successivamente, sia stato affidato, a causa - poniamo - della morte dei genitori stessi. Dato che la locuzione "ai minori stranieri non accompagnati, affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, ovvero sottoposti a tutela" sopravvive all'emendamento appena approvato dalla Camera (sia pure con modifica dei requisiti imposti per la conversione), e' opportuno verificare se Avvocatura e Corte Costituzionale abbiano effettivamente capito cosa il Legislatore intendesse affermare.

Per dare risposta al quesito, la cosa migliore e' ricorrere agli atti parlamentari. Le modifiche in questione furono il frutto di un emendamento proposto, al Senato, dal Governo. Il relatore in I Commissione alla Camera, Jole Santelli, del disegno di legge poi approvato come L. 94/2009, presenta ai colleghi della Commissione il testo approvato dal Senato nel modo seguente (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2009/marzo/ac-2180-10-3.pdf):

"La  lettera s) modifica l'articolo 32, comma 1-bis, concernente il rilascio del permesso di soggiorno ai minori non accompagnati al compimento della maggiore eta', prevedendo che questi per avere diritto al permesso di soggiorno debbano risultare affidati ad una famiglia, ovvero sottoposti a tutela."

E' evidente, quindi, come la lettura dell'Avvocatura e della Corte Costituzionale non rispecchi affatto l'idea del Legislatore (atteso che la rappresentazione di tale idea fornita dal Relatore Santelli non risuta contraddetta da alcun altro intervento parlamentare). L'inciso "affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, ovvero sottoposti a tutela" non specifica, infatti, due nuove categorie sottoposte al requisiti di durata. Specifica invece una condizione necessaria aggiuntiva (maturabile secondo due vie alternative) per la conversione del permesso di un'unica categoria: i minori stranieri non accompagnati.

Certo, la responsabilita' di questa lettura errata non e' ascrivibile per intero alla Corte Costituzionale e all'Avvocatura dello Stato. Il Legislatore avrebbe potuto essere meno stitico, anche in considerazione del compenso che gli viene mensilmente corrisposto. Gli si potrebbe obiettare, in particolare: come fa uno stesso minore straniero ad essere simultaneamente non accompagnato e affidato? Trovo che l'unica lettura logicamente accettabile sia la seguente: per la conversione del permesso del minore straniero del quale l'amministrazione dello Stato abbia avuto contezza mentre egli si trovava nella condizione di minore straniero non accompagnato e' richiesto, oltre al soddisfacimento dei requisiti di durata, il fatto che sia stato adottato (evidentemente in tempi successivi) un provvedimento di affidamento o di sottoposizione a tutela.

Se la mia lettura e' corretta, la normativa vigente in materia puo' essere sintetizzata cosi':

a) i minori stranieri che abbiano soggiornato per motivi familiari o che siano stati affidati (purche' la loro prima identificazione non sia stata da minori non accompagnati) convertono il permesso alla maggiore eta' senza imposizione di ulteriori requisiti;

b) i minori stranieri che siano stati inizialmente identificati come minori non accompagnati convertono il permesso se sono soddisfatti i requisiti di durata e se e' stato adottato un provvedimento di affidamento o di sottoposizione a tutela (salva l'applicazione delle vecchie disposizioni, piu' favorevoli, in caso di compimento della maggiore eta' troppo vicino all'entrata in vigore della L. 94/2009).

Se le modifiche approvate dalla Camera diventeranno disposizioni di legge, il quadro sara' cosi' modificato, per quanto riguarda il punto b):

b) i minori stranieri che siano stati inizialmente identificati come minori non accompagnati convertono il permesso

b.1) se sono soddisfatti i requisiti di durata, oppure

b.2) se e' stato adottato un provvedimento di affidamento o di sottoposizione a tutela, a condizione che vi sia un parere favorevole del Comitato per i minori stranieri.

Cordiali saluti

sergio briguglio

proposte di emendamento al decreto-legge 89/2011

Cari amici,

riporto, qui sotto, le mie proposte di emendamento relative al decreto-legge 89/2011. Potete trovarle anche alla pagina http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/luglio/prop-emend-dl-89-2011.html.

Vi saro' grato se mi farete avere osservazioni.

Data la numerazione un po' complessa delle disposizioni, vi saro' non meno grato se mi farete rilevare errori.

La conversione in legge del decreto-legge (A.C. 4449-A) e' attualmente all'esame dell'Assemblea della Camera.

Cordiali saluti

sergio briguglio

PROPOSTE DI MODIFICA RELATIVE AL DECRETO-LEGGE 89/2011

(A.C. 4449)

1) All'art. 3, co. 1, lettera c), punto 3), nuovo comma 4, lettera f), aggiungere, in fine, le seguenti parole:
", con esclusione delle sanzioni adottate per il reato di cui all'articolo 10-bis"

Motivazione: si esclude che l'eventuale condanna per il reato di ingresso e/o soggiorno illegale comporti automaticamente l'esecuzione dell'espulsione con accompagnamento coattivo alla frontiera.


2) All'art. 3, co. 1, lettera c), punto 4), nuovo comma 4-bis , lettera a), sopprimere le seguenti parole:
", in corso di validita'"
Corrispondentemente, all'art. 3, co. 1, lettera c), punto 5), nuovo comma 5.2 , le parole "in corso di validita'" sono soppresse.

Motivazione: si esclude il caso in cui di possesso di passaporto scaduto dal novero degli indicatori di sussistenza di un rischio di fuga. Un passaporto scaduto e' infatti comunque idoneo a provare l'appartenenza nazionale e rende concretamente effettuabile il rimpatrio.


3) All'art. 3, co. 1, lettera c), punto 4), nuovo comma 4-bis , la lettera b) e' sostituita dalla seguente:
"b) mancanza di un alloggio idoneo ove possa essere agevomente rintracciato"

Motivazione: per uno straniero illegalmente soggiornante e' quasi impossibile procurarsi documentazione idonea a dimostrare la disponibilita' di alloggio. Deve considerarsi sufficiente l'indicazione di tale alloggio da parte dello straniero, spettando poi all'autorita' di P.S. il compito di accertare la veridicita' dell'indicazione.


4) All'art. 3, co. 1, lettera c), punto 5), nuovo comma 5, i primi due periodi sono sostituiti dal seguente:
"Qualora non ricorrano le condizioni per l'accompagnamento immediato alla frontiera di cui al comma 4, il prefetto, valutato il singolo caso, con lo stesso provvedimento di espulsione, intima lo straniero a lasciare volontariamente il territorio nazionale, entro un termine compreso tra 7 e 30 giorni."
e, infine, e' aggiunto il seguente periodo:
"In ogni caso, lo straniero puo' chiedere al prefetto, ai fini dell'esecuzione del rimpatrio o dell'espulsione, l'ammisisone a un programma di rimpatrio assistito, di cui all'articolo 14-ter.".
Corrispondentemente, all'art. 3, co. 1, lettera c), punto 6), il nuovo comma 5.1, e' sostituito dal seguente:
"5.1. Ai fini dell'applicazione del comma 5, la questura provvede a dare adeguata informazione allo straniero della facoltà di richiedere l'ammissione a un programma di rimpatrio assistito, di cui all'articolo 14-ter, mediante schede informative plurilingue."

Motivazione: se non ricorrono i presupposti dell'accompagnamento coattivo, deve essere senz'altro concesso il termine per il rimpatrio volontario, a prescindere da una esplicita richiesta dello straniero (che potrebbe non comprendere appieno i termini della questione). La richiesta esplicita deve invece riguardare l'ammissione a un programma di rimpatrio assistito, che, in base ad art. 14-ter co. 6, puo' applicarsi anche a soggetti altrimenti destinati all'accompagnamento coattivo.


5) All'art. 3, co. 1, lettera c), punto 6), nuovo comma 5.2 , il primo periodo e' sostituito dai seguenti
" Laddove sia concesso un termine per la partenza volontaria, il questore chiede allo straniero di dimostrare la disponibilita' di risorse economiche sufficienti per un importo proporzionato al termine concesso, nella misura di una mensilità dell'assegno sociale annuo per trenta giorni di soggiorno. In mancanza di tale disponibilita', il questore puo' disporre l'obbligo di dimora dello straniero presso un centro di accoglienza o altra struttura idonea."

Motivazione: trattandosi tipicamente di redditi da lavoro nero, e' estremamente difficile dimostrare la provenienza lecita delle risorse. Tale liceita' va presunta, in mancanza di elementi contrari. Si ridefinisce poi in modo ragionevole l'importo delle risorse da considerare sufficiente (in misura proporzionale all'importo dell'assegno sociale). Infine, il testo attuale della disposizione non indica alcuna conseguenza dell'accertamento di mancanza di disponibilita' di risorse; l'emendamento proposto colma tale lacuna.


6) All'art. 3, co. 1, lettera d), punto 1), nuovo comma 1, dopo le parole "il questore" sono inserite le seguenti:
", qualora non sia possibile adottare misure sufficienti ma meno coercitive"
Corrispondentemente, all'art. 3, co. 1, lettera d), punto 2), nuovo comma 1-bis, il primo periodo e' sostituito dal seguente:
"1-bis. Ai fini dell'applicazione del comma 1, se l'espulsione non è stata disposta ai sensi dell'articolo 13, commi 1 e 2, lettera c), o ai sensi dell'articolo 3, comma 1, del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155, il questore, in luogo del trattenimento di cui al comma 1, può disporre una o più delle seguenti misure: a) consegna del passaporto o altro documento equipollente, da restituire al momento della partenza; b) obbligo di dimora in un luogo preventivamente individuato, dove possa essere agevolmente rintracciato; c) obbligo di presentazione, in giorni ed orari stabiliti, presso un ufficio della forza pubblica territorialmente competente."

Motivazione: si adegua la disposizione al dettato della Direttiva 2008/115/CE (art. 15, paragrafo 1). Si rimuove il riferimento alla validita' in corso del passaporto, ritenendosi ugualmente utile, ai fini dell'esecuzione dell'allontanamento, la consegna del passaporto scaduto.


7) All'art. 3, co. 1, lettera d), punto 3), nuovo comma 5, le parole: "a causa della mancata cooperazione al rimpatrio del cittadino del Paese terzo interessato o di ritardi nell'ottenimento della necessaria documentazione dai Paesi terzi," sono soprresse, ed e' aggiunto, infine, il seguente periodo:
"Le proroghe previste dal presente comma possono essere disposte solo qualora il ritardo nel rimpatrio sia dovuto alla mancata collaborazione del cittadino straniero o il provvedimento di espulsione sia stato adottato ai sensi dell'articolo 13, commi 1 e 2, lettera c), o ai sensi degli articoli 15 o 16, o ai sensi dell'articolo 3, comma 1, del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155. Negli altri casi, il questore dispone una o piu' delle misure di cui al comma 1-bis."

Motivazione: si consente il prolungamento del trattenimento solo nei casi in cui lo straniero sia da considerare socialmente pericoloso e nei casi in cui il ritardo nel rimpatrio sia ascrivibile al comportamento ostruzionistico dello straniero stesso. Si evita cosi' di penalizzare in modo sproporzionato lo straniero il cui rimpatrio sia ostacolato da comportamenti ostruzionistici di terzi (ad esempio, delle autorita' dello Stato di appartenenza).


8) All'art. 3, co. 1, lettera e), punto 3), nuovo art. 14-ter, co. 1, le parole: "programmi di rimpatrio volontario ed assistito" sono sotituite dalle seguenti:
"programmi di rimpatrio assistito".

Motivazione: dal comma 6 si evince come a tali programmi possano essere ammessi, seppure con alcune esclusioni, anche stranieri destinati all'accompagnamento coattivo. Si modifica la definizione dei programmi, per evitare che la definizione "rimpatrio volontario ed assistito" venga fatta valere, in sede interpretativa, per escludere quegli stranieri.


9) All'art. 3, co. 1, lettera e), punto 3), nuovo art. 14-ter, co. 5, lettera c), sono aggiunte, infine, le parole seguenti:
", con esclusione delle sanzioni adottate per il reato di cui all'articolo 10-bis"

Motivazione: si esclude che l'eventuale condanna per il reato di ingresso e/o soggiorno illegale comporti automaticamente l'esclusione dai programmi di rimpatrio assistito.

circolare mininterno: regolarizzazione e placibio

Cari amici,

alla pagina http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/luglio/circ-interno-29-6-2011.pdf potete trovare la circolare del 29/6/2011 del Capo della Polizia, Manganelli, nella quale si danno alcune istruzioni operative sull'applicazione del decreto-legge 89/2011 e sulle sue conseguenze del decreto rispetto alla regolarizzazione ex L. 102/2009.

Dafne Marzoli, che ringrazio, mi fa osservare come la circolare affermi, a proposito dei procedimenti di regolarizzazione rigettati, quanto segue (il grassetto e' mio):

"Nell'ambito della procedura di emersione disciplinata dalla legge n. 102 del 2009, potrebbero emergere situazioni in cui, a fronte di una definizione favorevole dell'istanza da parte dello Sportello Unico per l'Immigrazione, la competente Questura abbia negato o revocato il permesso di soggiorno richiesto dallo straniero.

A tale proposito, laddove il provvedimento negativo del Questore sia fondato esclusivamente sull'esistenza di una sentenza di condanna per il reato di cui all'art. 14, comma 5-ter, del novellato decreto legislativo n. 286 del 1998, sarà possibile riesaminare la determinazione non favorevole precedentemente assunta, in presenza di un'apposita istanza prodotta dall'interessato, a condizione che siano soddisfatti gli altri requisiti dalla norma."

Da una lettura piana di questi due paragrafi non si puo' che identificare l'interessato del secondo paragrafo con lo straniero al quale il permesso e' stato negato o revocato del primo paragrafo. Ma questa lettura si pone in contraddizione con quanto affermato nella circolare 23/6/2011 (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/giugno/circ-interno-23-6-2011.pdf) dello stesso Ministero (a firma, "d'ordine del Ministro", del Capo di Gabinetto), nella quale si afferma che l'unico soggetto legittimato a chiedere la revisione del provvedimento negativo sia il datore di lavoro.

A fine maggio, i vertici politici del Ministero avevano fatto una tremenda lavata di capo al povero prefetto Malandrino, colpevole di aver diramato, il 24/5/2011, una inappuntabile circolare (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/maggio/circ-interno-24-5-2011.pdf), in cui si diceva che non andavano piu' adottati dinieghi della regolarizzazione basati sulla sola condanna per art. 14 co. 5-ter, e che quelli gia' adottati potevano essere rivisti su istanza dello straniero. Il prefetto Malandrino era stato costretto, due giorni dopo, a pubblica autodafe' (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/maggio/circ-interno-26-5-2011-2.pdf).

Ora, sul punto, la sola differenza tra la circolare del 23/6/2011 (Capo del Gabinetto) e quella del 24/5/2011 (Malandrino) risiede nel soggetto legittimato a presentare istanza di revisione (datore di lavoro invece che lavoratore straniero). La circolare Manganelli azzera anche questa differenza.

Mi chiedo: verra' fatta una lavata di Capo della Polizia o siamo di fronte a un remake dei 4 cc di placibio (http://www.youtube.com/watch?v=RePBOTT6HVE)?

Cordiali saluti

sergio briguglio