conversione ai 18 anni: ordinanza della corte costituzionale

Cari amici,

alcuni giorni fa vi avevo segnalato l'approvazione di un emendamento al decreto-legge 89/2011 relativo alla conversione del permesso di soggiorno al compimento della maggiore eta' per i minori non accompagnati.

Torno sull'argomento perche' sulla questione e' intervenuta la Corte Costituzionale, con l'Ordinanza n. 222/2011 (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/luglio/ord-corte-cost-222-2011.html).

La Corte rigetta per manifesta inammissibilita' il ricorso, relativo alle disposizioni attualmente vigenti, presentato dal TAR Piemonte (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/febbraio/ord-tar-piemonte-art32.pdf).

Il giudizio di manifesta inammissibilita' poggia sul fatto che il TAR Piemonte non ha adempiuto l'obbligo di cercare una interpretazione costituzionalmente orientata delle disposizioni in esame. Tale ricerca avrebbe dovuto far concludere - secondo la Corte - per l'inapplicabilita' delle restrizioni apportate dalla L. 94/2009 ai casi in cui ragioni oggettive di tempo rendano del tutto impossibile la maturazione dei requisiti al minore straniero che con le vecchie norme avrebbe potuto ottenere la conversione del permesso.

La questione finira' per perdere importanza se, come e' da attendersi, l'emendamento votato pochi giorni fa alla Camera sara' definitivamente approvato dal Senato. Con quell'emendamento, infatti, i requisiti di durata e quelli relativi all'affidamento (o alla sottoposizione a tutela) vengono nuovamente resi, ai fini della conversione al compimento della maggiore eta', alternativi anziche' concorrenti, e la restrizione varata nel 2009 viene, in pratica, cancellata.

L'ordinanza presenta pero' degli aspetti criticabili riguardo alla lettura delle disposizioni attualmente vigenti (L. 94/2009) e merita di essere analizzata.

Il punto e' il seguente. Sia l'Avvocato dello Stato sia la Corte Costituzionale interpretano le disposizioni attualmente vigenti nel senso della parificazione alla categoria del minore non accompagnato, ai fini della conversione del permesso, di altre due categorie: quella dei minori affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184 e quella dei minori sottoposti a tutela; a prescindere dalla loro storia pregressa (dal fatto, cioe', che siano giunti in Italia nelle condizioni di minori non accompagnati).

Che le cose stiano in questi termini e' dimostrato da due stralci dell'ordinanza, il primo relativo alle argomentazioni dell'Avvocatura dello Stato, il secondo alla ricognizione delle disposizioni vigenti operata dalla stessa Corte:

Avvocatura dello Stato:

... quanto al merito della questione, ... non si configura alcun contrasto con gli artt. 10, primo comma, e 117, primo comma, Cost., perche' le disposizioni in argomento non hanno introdotto una nuova definizione di "minore non accompagnato", ma hanno esteso i requisiti richiesti per la conversione del permesso di soggiorno dei minori non accompagnati anche ai minori in stato di affidamento ai sensi della legge n. 184 del 1983 o sottoposti a tutela

... la scelta operata dal legislatore nell'ambito della sua discrezionalita' e' stata quella di richiedere, come condizione per la conversione del permesso di soggiorno al raggiungimento della maggiore eta', l'ammissione ad un progetto di integrazione, sia per i minori in stato di affidamento familiare sia per quelli sottoposti a tutela, cosi' come gia' anteriormente previsto per i "minori non accompagnati", sul presupposto incontestabile che in tutte le suddette ipotesi si tratta di minori che non convivono con i relativi genitori

Corte Costituzionale:

... il legislatore ha innovato il comma 1, richiamando nello stesso il contenuto precettivo del comma 1-bis, e ha modificato quest'ultimo stabilendo, come gia' previsto per i minori non accompagnati, che per i minori stranieri affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge n. 184 del 1983, ovvero sottoposti a tutela, il rilascio del permesso di soggiorno, di cui al comma 1, e' subordinato all'essere stati gli stessi ammessi, per un periodo non inferiore a due anni, in un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato che abbia rappresentanza nazionale e che comunque sia iscritto nell'apposito registro istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri

... pertanto, dal combinato disposto dei suddetti due commi, ai fini del rilascio del permesso di soggiorno per motivi di accesso al lavoro, ovvero di lavoro subordinato o autonomo, lo status del minore affidato ai sensi dell'art. 2 della legge n. 183 del 1984, non si differenzia rispetto a quello del minore non accompagnato, ed agli stessi e' equiparato quello del minore sottoposto a tutela (sentenza n. 198 del 2003)

Per rendere comprensibile questa lettura concorde di Avvocatura dello Stato e Corte Costituzionale, riporto qui sotto, per comodita' di chi legge, il testo dei commi 1 e 1-bis dell'art. 32 D. Lgs. 286/1998, evidenziando in grassetto le modifiche apportate dalla L. 94/2009:

1. Al compimento della maggiore eta', allo straniero nei cui confronti sono state applicate le disposizioni di cui all'articolo 31, commi 1 e 2, e, fermo restando quanto previsto dal comma 1-bis, ai minori che sono stati affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, puo' essere rilasciato un permesso di soggiorno per motivi di studio, di accesso al lavoro, di lavoro subordinato o autonomo, per esigenze sanitarie o di cura. Il permesso di soggiorno per accesso al lavoro prescinde dal possesso dei requisiti di cui all'articolo 23.

1-bis. Il permesso di soggiorno di cui al comma 1 puo' essere rilasciato per motivi di studio, di accesso al lavoro ovvero di lavoro subordinato o autonomo, al compimento della maggiore eta', sempreche' non sia intervenuta una decisione del Comitato per i minori stranieri di cui all'articolo 33, ai minori stranieri non accompagnati, affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, ovvero sottoposti a tutela, che siano stati ammessi per un periodo non inferiore a due anni in un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato che abbia rappresentanza nazionale e che comunque sia iscritto nel registro istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri ai sensi dell'articolo 52 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394.

Evidentemente, Avvocatura dello Stato e Corte Costituzionale leggono l'inciso introdotto nel comma 1 come l'imposizione delle condizioni di cui al comma 1-bis a tutti i minori affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, e l'inciso introdotto nel comma 1-bis, come l'elencazione di tre categorie, ciascuna essendo una diversa specificazione della categoria minori stranieri:

a) i minori stranieri non accompagnati;

b) i minori stranieri affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184;

c) i minori stranieri sottoposti a tutela.

La questione e' rilevante perche' comporta l'imposizione dei requisiti di durata anche per la conversione del permesso di un minore che - per esempio - sia entrato al seguito dei genitori e che, successivamente, sia stato affidato, a causa - poniamo - della morte dei genitori stessi. Dato che la locuzione "ai minori stranieri non accompagnati, affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, ovvero sottoposti a tutela" sopravvive all'emendamento appena approvato dalla Camera (sia pure con modifica dei requisiti imposti per la conversione), e' opportuno verificare se Avvocatura e Corte Costituzionale abbiano effettivamente capito cosa il Legislatore intendesse affermare.

Per dare risposta al quesito, la cosa migliore e' ricorrere agli atti parlamentari. Le modifiche in questione furono il frutto di un emendamento proposto, al Senato, dal Governo. Il relatore in I Commissione alla Camera, Jole Santelli, del disegno di legge poi approvato come L. 94/2009, presenta ai colleghi della Commissione il testo approvato dal Senato nel modo seguente (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2009/marzo/ac-2180-10-3.pdf):

"La  lettera s) modifica l'articolo 32, comma 1-bis, concernente il rilascio del permesso di soggiorno ai minori non accompagnati al compimento della maggiore eta', prevedendo che questi per avere diritto al permesso di soggiorno debbano risultare affidati ad una famiglia, ovvero sottoposti a tutela."

E' evidente, quindi, come la lettura dell'Avvocatura e della Corte Costituzionale non rispecchi affatto l'idea del Legislatore (atteso che la rappresentazione di tale idea fornita dal Relatore Santelli non risuta contraddetta da alcun altro intervento parlamentare). L'inciso "affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, ovvero sottoposti a tutela" non specifica, infatti, due nuove categorie sottoposte al requisiti di durata. Specifica invece una condizione necessaria aggiuntiva (maturabile secondo due vie alternative) per la conversione del permesso di un'unica categoria: i minori stranieri non accompagnati.

Certo, la responsabilita' di questa lettura errata non e' ascrivibile per intero alla Corte Costituzionale e all'Avvocatura dello Stato. Il Legislatore avrebbe potuto essere meno stitico, anche in considerazione del compenso che gli viene mensilmente corrisposto. Gli si potrebbe obiettare, in particolare: come fa uno stesso minore straniero ad essere simultaneamente non accompagnato e affidato? Trovo che l'unica lettura logicamente accettabile sia la seguente: per la conversione del permesso del minore straniero del quale l'amministrazione dello Stato abbia avuto contezza mentre egli si trovava nella condizione di minore straniero non accompagnato e' richiesto, oltre al soddisfacimento dei requisiti di durata, il fatto che sia stato adottato (evidentemente in tempi successivi) un provvedimento di affidamento o di sottoposizione a tutela.

Se la mia lettura e' corretta, la normativa vigente in materia puo' essere sintetizzata cosi':

a) i minori stranieri che abbiano soggiornato per motivi familiari o che siano stati affidati (purche' la loro prima identificazione non sia stata da minori non accompagnati) convertono il permesso alla maggiore eta' senza imposizione di ulteriori requisiti;

b) i minori stranieri che siano stati inizialmente identificati come minori non accompagnati convertono il permesso se sono soddisfatti i requisiti di durata e se e' stato adottato un provvedimento di affidamento o di sottoposizione a tutela (salva l'applicazione delle vecchie disposizioni, piu' favorevoli, in caso di compimento della maggiore eta' troppo vicino all'entrata in vigore della L. 94/2009).

Se le modifiche approvate dalla Camera diventeranno disposizioni di legge, il quadro sara' cosi' modificato, per quanto riguarda il punto b):

b) i minori stranieri che siano stati inizialmente identificati come minori non accompagnati convertono il permesso

b.1) se sono soddisfatti i requisiti di durata, oppure

b.2) se e' stato adottato un provvedimento di affidamento o di sottoposizione a tutela, a condizione che vi sia un parere favorevole del Comitato per i minori stranieri.

Cordiali saluti

sergio briguglio